LA POLITIQUE DU CINEMA

Forgé dans la seconde moitié du 20ème siècle, le système de régulation et de financement du cinéma français est actuellement le meilleur au monde.

Défenseurs d’un intérêt général dit « volontariste », nous avons su bâtir une exception culturelle que le reste de la planète nous envie et qui a pu empêcher, jusqu’à présent, d’abandonner totalement l’image en mouvement au grand marché du divertissement.

La politique du cinéma en France relève essentiellement du ministère de la culture et en particulier de l’établissement public dédié dont il assure la tutelle : le Centre national de la cinématographie et de l’image animée (CNC). Elle poursuit trois objectifs principaux : assurer le prestige et l’indépendance du cinéma français, diminuer les inégalités d’accès et diversifier l’offre de films.

Si les résultats de cette politique ont, notamment dans les années 80’, été particulièrement satisfaisants, il convient toutefois de constater qu’en cette deuxième décennie du 21ème siècle, le modèle tend à être remis en question sous les effets conjugués de la persistance de la crise et des transformations du monde numérique.

 

I. Les principaux acteurs de la politique du cinéma en France :

Le principal acteur de la politique du cinéma en France est le CNC. Créé en 1946, cet établissement public est situé au 12 rue de Lübeck dans le 16ème arrondissement de Paris, il emploie 480 agents et dispose d’un budget oscillant entre 700 et 900 millions d’euros selon les années. Il détient de nombreuses prérogatives, notamment en matière de financement, de régulation et de réglementation.

Organigramme 2016 du centre national de la cinématographie et de l'image animée

Organigramme 2016 du Centre national de la cinématographie et de l’image animée (cliquer pour agrandir).

A cet organisme central, s’ajoute l’Agence pour le développement régional du cinéma (ADRC) et ses relais régionaux, une association créée en 1983 par le ministère de la culture qui agit en faveur de la diversité des salles, des films, et des publics.

Les collectivités locales, enfin, en vertu des compétences dont elles sont dotées en matière culturelle, agissent également pour le cinéma mais sans obéir à des règles précises. Dotées de la libre administration, elles s’y impliquent comme elles le souhaitent (un exemple : les régions ont soutenu la production des films français à hauteur de 2% en 2015).

Parallèlement, d’autres acteurs parfois moins connus agissent également en faveur de la politique du cinéma.

On peut par exemple recenser le Médiateur du cinéma, autorité administrative indépendante chargée de régler les conflits entre acteurs de la filière (et connaissant un grand succès en matière de précontentieux).

On peut également citer l’Ecole nationale supérieure des métiers de l’image et du son (la FEMIS), qui sélectionne et forme les professionnels français du cinéma ou encore les festivals, comme celui de Cannes, souvent constitués sous la forme associative, largement subventionnés par les personnes publiques et permettant de faire rayonner l’implication cinématographique de la France à travers le monde.

Ensembles, ces acteurs concourent aux trois objectifs de la politique du cinéma : assurer le prestige et l’indépendance du cinéma français, diminuer les inégalités d’accès et diversifier l’offre de films.

 

II. Aspects juridiques et économiques de la politique du cinéma en France :

Classiquement, comme dans toute politique publique, les deux moteurs de l’action sont le droit et la finance.

Concernant le droit, l’ensemble des normes législatives et règlementaires relatives au cinéma et à l’image animée sont codifiées au sein du code du cinéma et de l’image animée.

En sus de ces règles de portée générale, le CNC est en charge de la délivrance des décisions individuelles relatives à l’enregistrement obligatoires des œuvres cinématographiques. A cet égard, les services du centre tiennent un registre listant l’ensemble des agréments ainsi délivrés (le RCA : Registre du cinéma et de l’audiovisuel).

Concernant le financement, le modèle français est particulièrement original et repose sur deux agrégats principaux : les taxes affectées et les obligations de pré-achat par les chaînes de télévision.

Les principales taxes affectées sont la taxe spéciale additionnelle (assise sur les tickets d’entrée en salle), la taxe sur les services de télévision (assise sur les recettes des chaînes et des fournisseurs d’accès internet), la taxe sur la location de vidéos et la taxe sur l’industrie du cinéma pornographique et sur le cinéma « d’incitation à la violence » (le détail de ces taxes figure aux articles L. 115-1 et suivants du code du cinéma et de l’image animée).

Cette dérogation aux règles classiques des finances publiques (les taxes ne sont, en principe, jamais affectées), permet à la politique du cinéma (au CNC) d’être totalement indépendante financièrement. Elle ne dépend d’aucune subvention du ministère de la culture.

L’une de ces taxes, la taxe spéciale additionnelle, fonctionne sur un modèle très particulier dit de « l’aide automatique ». Les producteurs dont les films ont permis que soient collectés cette taxe (via leur diffusion en salle ou à la télé) récupèrent le montant de la taxe qui est conservée sur un compte, ouvert à leur nom au CNC mais à la condition expresse de le réinvestir dans la production d’un nouveau film ou, plus largement, dans l’industrie du cinéma.

En sus de l’aide automatique, des aides sélectives sont également attribuées par le CNC à destination de l’ensemble des acteurs de la filière (surtout les plus fragiles). Ces aides sont régies par le droit classique des subventions publiques.

D’autres subventions sont également versées sous certaines conditions, il s’agit de celles qui soutiennent les salles labellisées « Art et essai » (label institutionnalisé en 1956). Un effort financier public d’environ 14 millions annuels qui permet de faire barrage, et c’est heureux, au « tout blockbuster ».

Quant à l’obligation de préachat, dite aussi « obligation de production », elle consiste à obliger les chaînes à financer les films en avance de phase. Cette obligation est modulée selon le type de chaîne. Par exemple, les chaînes hertziennes analogiques en clair qui diffusent au moins 52 films par an doivent consacrer chaque année au moins 3,2 % de leur chiffre d’affaires à la production d’œuvres européennes, avec une part consacrée aux œuvres d’expression originale française représentant au moins 2,5 % du chiffre d’affaires (décret n° 2001-609 du 9 juillet 2001).

Ces systèmes de régulation et de financement permettent d’offrir aux spectateurs français un paysage filmique relativement diversifié et respectablement indépendant au regard de ce qu’on peut trouver ailleurs.

 

III. La réduction des inégalités d’accès au cinéma en France :

L’objectif de réduction des inégalités d’accès au cinéma, quant à lui, relève plutôt des ADRC, lesquelles fournissent des prestations bénévoles de conseil et d’ingénierie en matière d’implantation de salles de cinéma. On l’aura compris, il est surtout question d’inégalités géographiques dans la mesure où Paris et les grandes métropoles de province concentrent à elles seules la grande majorité du dynamisme culturel en matière de 7ème art. La puissance publique essaye donc d’inverser la tendance en favorisant la constitution d’un réseau de salles de qualité sur l’ensemble du territoire.

Dans une certaine mesure, la FEMIS, école publique, tend également à diminuer les inégalités dans l’accès aux métiers du cinéma, la filière étant connue pour la grande influence des réseaux familiaux. Partant, la sélection par concours pour entrer à l’école constitue une solution en faveur de la réduction des inégalités. Il convient toutefois de ne pas mythifier le concours car il est de notoriété publique depuis Bourdieu (Les héritiers) qu’il ne constitue pas la panacée en termes de mobilité sociale. Mais c’est la moins pire des solutions que nous ayons trouvées à ce jour.

Enfin, les médiathèques et cinémathèques, à Paris comme en province, participent également de la réduction des inégalités d’accès au cinéma. Ceux qui le souhaitent et qui ont des revenus modestes peuvent aller, gratuitement ou moyennant une somme modique, emprunter des dvd dans les médiathèques publiques ou même, de plus en plus souvent, consulter des films sur place en piochant dans des catalogues parfois très abondants (pensée émue pour la médiathèque de Montpellier, berceau de ma cinéphilie…).

 

IV. Les éléments qui concourent en faveur du prestige du cinéma français :

Concernant le prestige du cinéma français, objectif plus immatériel, il trouve principalement son assise dans les festivals (Cannes bien sûr, mais aussi, anciennement, Avoriaz, sommet de l’horreur, et la multitude de festivals locaux, en métropole et en Outre-mer, comme par exemple à la Foa en Nouvelle Calédonie, ou un festival important et dynamique est organisé chaque année).

Le prestige c’est aussi la conservation et la valorisation du patrimoine français du cinéma : on pense naturellement à l’institut Lumière, à Lyon, berceau du cinématographe, mais aussi aux Archives françaises du film, situées à Bois d’Arcy, qui conservent dans des conditions techniques forts complexes les anciennes pellicules originales de tous les films qui ont fait la grandeur du cinéma français.

la mémoire du cinéma français s'entretien, aux archives du film de Bois d'Arcy

La mémoire du cinéma français s’entretient, aux archives du film de Bois-d’Arcy.

Le prestige, enfin, c’est également quelque chose de subjectif. C’est, sous l’effet conjugué de l’ensemble des politiques précitées, faire en sorte que la France mette en avant pour ses citoyens et pour le reste du monde, un cinéma de qualité, des professionnels de haut niveau et des films qui marqueront l’histoire. Ce fût le rôle de la nouvelle vague à la fin des années 50, c’est aujourd’hui la mission des réalisateurs, acteurs, professionnels, critiques et spectateurs actuels et à venir.

 

V. Quels résultats et quelles perspectives pour la politique française du cinéma ?

Dans les faits, ce dispositif institutionnel, juridique et économique donne des résultats particulièrement intéressants.

La France est le leader européen des entrées en salle avec 205,3 millions d’entrées en 2015, contre, respectivement, 171 millions au Royaume-Uni et 139 millions en Allemagne. Le volontarisme politique français produit donc, en dépit de toutes les critiques, des résultats probants sur le plan culturel.

Il en produit en tout cas davantage que le libéralisme pur (Royaume-Uni) ou que l’ordo libéralisme (Allemagne) pour citer deux pays relativement équivalents d’un point de vue macroéconomique.

Nous disposons d’un réseau de salles constitué de 5741 établissements, qu’ont fréquenté 39,1 millions de personnes en 2015 (soit les 2/3 des français de plus de 6 ans).

Parmi ces salles, 1159 (dont une trentaine de multiplexes comprenant 300 écrans) sont labellisées « Art et essai » soit plus de la moitié du parc français. Admirable ! Elles représentent environ 20% des entrées en France.

L’indépendance du cinéma français est également au rendez-vous puisque, sur les 654 nouveaux films projetés en 2015, 322 sont français (contre 141 en provenance des Etats-Unis). Il convient toutefois de nuancer ce constat en étudiant la globalité des films projetés en salle en 2015. Sous cet angle d’analyse, la part de marché des films français en France n’est que de 35% contre 54% pour les films américains. Mais est-ce vraiment ridicule de la part d’un pays 17 fois plus petit que les USA et dont le PIB est 6 fois inférieur ? Assurément non !

financement des films d'intiatives française en 2015

Financement des films d’intiatives française en 2015.

L’indépendance s’apprécie également au regard du pourcentage de fonds français dans les films dits « d’initiative française » (les FIF). Pour 2015, ce pourcentage est de 30%, il s’agit donc de la deuxième principale source de financement après l’obligation de production faite aux chaînes de télévision. Les apports étrangers n’étant, quant à eux, que de 9,8% pour la même année.

Tout n’est cependant pas rose malgré ces beaux chiffres. Comme dans toute politique publique, les succès ne peuvent être appréciés que d’un point de vue « net », c’est-à-dire déduction faite des difficultés rencontrées par l’action publique.

 

VI. Difficultés actuelles auxquelles doit faire face la politique du cinéma en France :

Le cinéma en France souffre tout d’abord d’un problème de surproduction. La part des films diffusés dans 50 à 199 salles a bondi de 27% en 10 ans. Or, plus de films sortent, moins ils ont de chances, mécaniquement, de rester longtemps à l’écran. Conséquence immédiate : la part des films ayant réalisé moins de 10.000 entrées a progressé d’un quart sur la même période. Il y a, aujourd’hui en France, trop de films de qualité moyenne. L’excellence n’est plus au rendez-vous et les revenus ne suivent plus.

Certes, on peut objecter que la salle n’est pas le seul support de commercialisation d’un film. Mais le problème est que le « reste » (VOD, DVD) ne suit pas. Au final, l’ensemble des revenus de l’industrie cinématographique hexagonale serait loin de couvrir ses coûts, si l’on en croît l’économiste Olivier Bomsel (voir « Le cinéma français fait ses comptes », Alternatives économiques, n° 321, février 2013). Rares sont les films qui, aujourd’hui, rentrent dans leurs frais (sans parler de faire du bénéfice, cas devenu rarisssime). C’est le deuxième grand problème du cinéma français : il n’est pas (plus) rentable !

Troisième point de difficulté : le modèle de financement sus-décrit est remis en question. Dans un rapport qui a fait grand bruit, rendu le 3 octobre 2012, la Cour des comptes a pointé « l’aisance financière » de l’établissement. « Le modèle historique du CNC semble avoir vécu » poursuit la juridiction financière. « L’augmentation continue des recettes, et corrélativement des dépenses, est incompatible avec l’objectif de retour à l’équilibre des finances publiques ». Cette situation confortable est donc remise en cause : « la situation actuelle exclut de fait de l’arbitrage budgétaire la politique du cinéma et de l’audiovisuel, alors même qu’y sont assujettis les autres secteurs: spectacle vivant, patrimoine… » assène le rapport. A méditer.

 

VII. Perspectives et enjeux de la politique française du cinéma pour la période à venir :

Dans ces conditions, l’enjeu passionnant de la période à venir pour la politique du cinéma en France est de parvenir à accompagner les mutations à l’œuvre c’est-à-dire : la dégradation de la rentabilité des films, le changement de goût des consommateurs, ainsi que les bouleversements qui affectent les chaînes de télévision.

Bousculées par internet et la TNT, les chaines privées voient leurs audience s’effondrer, notamment Canal Plus, dit aussi « grand argentier du cinéma français » qui fait face aujourd’hui à une remise en question centrale et structurelle de son modèle. Tandis que pour les chaînes publiques, l’impératif de rigueur budgétaire commence à peser.

Evolution du chiffre d'affaire et du nombre d'abonnement à Canal +, grand argentier du cinéma français

Evolution du chiffre d’affaire et du nombre d’abonnements à Canal +, « grand argentier du cinéma français ».

L’accaparement du produit de la taxe sur les télécoms par le CNC est lui aussi vivement contesté et pourrait être prochainement remis en cause. Dans le rapport d’octobre 2011, précité, la Cour des comptes estime que « l’importance que la taxe sur les télécoms prend désormais dans le financement du CNC n’est pas fondée sur des évaluations convaincantes de la place que les télécoms occupent dans la filière audiovisuelle ». Autrement dit, il s’agit désormais de partager le butin avec les autres secteurs artistiques dont internet permet la diffusion.

Même si de nouveaux modèles font surface, tels que le crowdfunding (Ulule, Touscoprod…) l’avenir est loin d’être tracé pour le financement du cinéma. Mais, fort heureusement, le CNC ne reste pas les bras croisés. L’important volume de recherches, de rapports, de statistiques et d’analyses fournies par ses services (et disponibles en ligne sur son site) témoigne de la vivacité de la réflexion menée en son sein et de la volonté, non feinte, qu’il a de vouloir accompagner les changements en cours.

Les salles elles-mêmes sont, elles-aussi, menacées à plus ou moins long terme par le développement d’une offre de qualité sur internet. Reed Hastings, PDG de Netflix, a annoncé clairement son intention que les films sortent directement sur son application plutôt que sur grand écran « nous ne pouvons pas lancer simultanément nos films en salles et sur la plateforme. Si nous choisissons les salles, nous devons attendre trois ans pour qu’ils soient disponibles sur notre plateforme », l’objectif non avoué étant de généraliser le modèle du (remarquable au demeurant) Beasts of no Nations, sorti directement sur la plateforme Netflix sans aucune projection en salle et vu par des millions de personnes.

***

Tous ces éléments doivent amener le CNC, le ministère de la culture, les producteurs, mais aussi et surtout l’ensemble des citoyens, spectateurs ou professionnels du cinéma, à réfléchir ensembles à ce que pourrait être le futur du cinéma. Car une chose est sûre, un art aussi puissant et aussi riche ne doit pas mourir. Si la culture au 21ème siècle doit avoir un avenir, le cinéma est tenu de durer et de continuer à réveiller en nous l’âme de l’enfant qui s’émerveille face à la farandole des images en train de s’animer.

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